En juin 2020, tous les Etats membres de l’Union Européenne ont mandaté la Commission européenne pour négocier directement avec les laboratoires pharmaceutiques les contrats de commande des vaccins contre le COVID-19.
Pourtant, la Commission refuse catégoriquement de transmettre les informations qui lui ont été partagées dans le cadre de ces négociations. Ainsi, elle n’a pas souhaité se prononcer sur les raisons de l’augmentation du prix des vaccins Pfizer et Moderna. Elle avait également refusé à l’ONG l’Observatoire de l’Europe Industrielle l’accès aux contrats avec Astra Zeneca et CureVac.
La Commission a finalement cédé aux demandes en autorisant certains eurodéputés à accéder aux contrats AstraZeneca et CureVac, mais ces contrats avaient été caviardés de manière à occulter toutes les informations relatives aux prix des vaccins et aux responsabilité juridiques des laboratoires.
Mais est-ce juridiquement possible pour une institution publique européenne de dissimuler des informations sur sa manière d’administrer une telle affaire publique ?
L’obligation de transparence des institutions publiques européennes
La transparence est un principe fondamental dans le fonctionnement des institutions européenne depuis l’instauration de la Communauté européenne en 1957, à laquelle a succédé l’Union européenne.
Ce principe est prévu dans plusieurs dispositions européennes, et notamment le Traité sur l’Union européenne et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ces traités sont l’équivalent de la Constitution de l’Union européenne.
L’article 1er du Traité sur l’Union européenne prévoit que « Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens ».
Ce principe est également repris à l’article 15 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (le TFUE ou « Traité de Lisbonne »). Il garantit à tout citoyen ou résident de l’Union européenne « un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support ».
En application de ces textes fondamentaux, les institutions européennes ont concrétisé le principe général de transparence dans le Règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Ce Règlement instaure le principe selon lequel le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient donner accès non seulement aux documents établis par les institutions, mais aussi aux documents reçus par celles-ci.
Selon ce Règlement, la transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique.
Les Limites à la divulgation d’informations
Les exceptions au principe de transparence
L’article 15 du TFUE ouvre toutefois la possibilité d’opposer des exceptions à l’exigence de transparence des institutions, pour des motifs qui relèvent tant de l’intérêt public, que de l’intérêt privé, en ces termes : « les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par voie de règlements ».
En pratique, le Règlement (CE) 1049/2001 est le texte qui met concrètement en œuvre le droit à l’information auprès des institutions européennes. Ce texte prévoit que, si en principe tous les documents des institutions devraient être accessibles au public, certains intérêts publics et privés devraient être garantis par le biais d’un régime d’exceptions.
Dans ce sens, l’article 4 du Règlement prévoit plusieurs exceptions, notamment lorsque le fait de divulguer une information porterait atteinte à l’intérêt public (sécurité publique, défense et affaires militaires, relations internationales, politique financière, monétaire ou économique), la vie privée des individus, les procédures juridictionnelles et avis juridiques, et les objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
Le cas des contrats d’achat des vaccins contre le COVID-19
Une autre exception est prévue dans l’article 4 paragraphe 2 dudit Règlement, selon laquelle « les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personnes physique ou morale déterminée, y compris en, ce qui concerne la propriété intellectuelle ».
Dans le cas des vaccins contre le COVID-19, la commission justifiait son refus de rendre publics les contrats passés avec ces groupes pharmaceutiques au motif qu’ils sont protégés pour des raisons de confidentialité, notamment en raison du caractère hautement concurrentiel de ce marché mondial.
Dans son courrier de refus (en anglais) à la divulgation des contrats AstraZeneca et CureVac, la Commission précise le fait de rendre publique l’information pourrait causer un dommage à la compétitivité de l’entreprise qui prend part aux négociations. Elle serait en effet utilisée pour fausser la libre concurrence dans la procédure d’appel d’offre, et mettre à mal les négociations en cours des vaccins par la Commission, en retardant l’accès des européens aux vaccins.
La Commission fonde son argumentaire en citant la décision C-450/06, Varec v Etat belge de 2008 dans laquelle la Cour de Justice de l’Union Européenne faisait prévaloir la confidentialité des informations en raison de la relation de confiance entre les pouvoirs adjudicateurs et les opérateurs économiques qui doivent pouvoir communiquer toute information utile sans craindre que des éléments d’information soit communiqués à des tiers, si cette communication peut leur être dommageable.
En somme, la position de la commission européenne semble justifiée principalement par l’intérêt commercial des laboratoires pharmaceutiques protégés par l’article 4.2 du Règlement 1049/2001 et par le respect des règles de la libre concurrence dans le cadre de la procédure d’appel d’offre. La Commission semble également soumise au respect de clauses de confidentialité qui la lient contractuellement aux laboratoires pharmaceutiques et qui expliquent que le secret soit gardé sur une partie des clauses des contrats.
La durée de l’exception
L’exception à la divulgation est en principe limitée à une durée de 30 ans (art. 4.7 du Règlement (CE) 1049/2001). Mais si elle concerne la vie privée, les intérêts commerciaux, ou des documents sensibles, le texte ne pose aucune limite. L’exception à la divulgation d’informations commerciales peut donc, en théorie, être infinie.
L’accès aux documents des institutions
L’article 15 TFUE pose également une obligation de mettre en place des dispositions particulières concernant l’accès à ces documents afin d’assurer l’effectivité du principe de transparence.
Afin d’assurer le plein respect du droit d’accès, les articles 6 à 10 du Règlement (CE) 1049/2001 mettent en place une procédure administrative en deux phases, assortie d’une possibilité de recours juridictionnel ou de plainte auprès du médiateur.
Il est possible de demander l’accès aux documents qui ne sont pas déjà rendus publics en remplissant ce formulaire en ligne. Les demandes sont traitées dans un délai de 15 jours.
Si l’institution européenne refuse l’accès, en invoquant l’une des exceptions prévues par le règlement (CE) nº 1049/2001, les particuliers peuvent alors demander à l’institution de réexaminer sa décision, de nouveau dans un délai de 15 jours.
En cas de refus, ou en l’absence de réponse valant refus, l’institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au médiateur.
Tout citoyen de l’Union Européenne peut faire appel au bureau du Médiateur européen pour enquêter sur une institution de l’UE s’il considère que son fonctionnement n’est pas normal notamment si l’on considère que le refus d’accès aux documents et à l’information est injustifié. Une réclamation ou plainte peut être faite auprès du médiateur européen.
